O Itamaraty como Ferramenta do Estado ou Coração de um Clube Privilegiado?
Uma análise crítica sobre a atuação do Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty) aponta para um distanciamento de sua função primordial: ser a extensão do Estado soberano no plano internacional. Em vez de um instrumento para projetar os interesses vitais da nação, o órgão teria se transformado em uma corporação com vida própria, comprometendo a capacidade brasileira de influenciar o cenário global e defender seus objetivos estratégicos.
Essa perspectiva, defendida por especialistas em relações internacionais e política externa, sugere que o Itamaraty, em sua configuração atual, prioriza interesses corporativos e ideológicos em detrimento da agenda nacional. A crítica ressalta a importância histórica de chancelarias como braços operacionais de Estados para a defesa de seus interesses, citando exemplos como o Foreign Office britânico, o Departamento de Estado americano e o projeto europeu.
A discussão ganha relevância ao questionar a eficácia da diplomacia brasileira em um contexto global cada vez mais complexo, onde a capacidade de negociação e a projeção de influência são cruciais para o desenvolvimento e a segurança do país. A análise, baseada em informações de fontes especializadas, levanta um debate fundamental sobre o papel e a estrutura do Itamaraty na condução da política externa brasileira. Conforme análise de especialistas em política externa.
A Essência da Chancelaria: Um Instrumento do Estado para Projeção Internacional
A definição de chancelaria, em seu sentido mais rigoroso, remete a uma extensão fundamental do Estado soberano no palco internacional. Longe de ser uma agência de governo com propósitos culturais ou laboratórios ideológicos, a chancelaria é concebida como o principal instrumento pelo qual uma nação projeta seus interesses vitais, convertendo sua capacidade material em influência política. Essa concepção histórica é reforçada por figuras de proa na diplomacia mundial.
O exemplo de Lord Palmerston, no século XIX, ilustra essa visão, ao transformar o Foreign Office britânico no braço operacional de uma política externa focada nos interesses perpétuos do país, sem se prender a amizades ou inimizades passageiras. Similarmente, Dean Acheson, à frente do Departamento de Estado americano entre 1949 e 1953, foi crucial na construção da arquitetura que sustentou a ordem democrática ocidental, desde o Plano Marshall até a OTAN. Robert Schuman, com seu memorando de 1950, lançou as bases para o projeto de integração econômica europeia.
No contexto brasileiro, a atuação de Rio Branco entre 1902 e 1912 é frequentemente citada como um modelo. Ele transformou o Itamaraty em uma ferramenta eficaz para a consolidação territorial, projeção internacional e afirmação inequívoca do interesse nacional brasileiro. O elemento comum em todos esses casos históricos não reside no estilo, mas na função primordial: a subordinação da diplomacia a objetivos estratégicos claros, definidos externamente ao corpo diplomático e executados com disciplina institucional.
O Itamaraty Contemporâneo: Uma Corporação com Vida Própria?
A crítica central reside na percepção de que, após mais de um século, o Itamaraty teria sofrido uma metamorfose significativa, tornando-se uma corporação com vida própria. Essa distinção, que pode parecer meramente acadêmica, é, na verdade, decisiva: uma chancelaria é um órgão do Estado; o Itamaraty, em seu sentido corporativo, seria o corpo funcional que opera essa chancelaria. A confusão entre os dois, quando o servidor se considera dono do instrumento que lhe foi confiado, resulta na perda da capacidade nacional de orientar sua política externa.
Nesse cenário, a diplomacia corre o risco de se converter em uma caixa de ressonância das preferências ideológicas e idiossincrasias do grupo que a ocupa. O sintoma mais visível dessa suposta captura é o experimento do chamado Sul Global. Sob as gestões de Celso Amorim e Mauro Vieira, essa categoria analítica sobre o deslocamento da economia mundial teria se transformado em um projeto político, onde a identidade substitui o cálculo estratégico e o pertencimento simbólico se sobrepõe aos interesses nacionais.
A crítica argumenta que não há estadismo em se alinhar por princípio a regimes como Caracas, Teerã ou Pequim, especialmente quando o preço desse alinhamento é o isolamento progressivo do Brasil nas democracias ocidentais, nos mercados consumidores de produtos de maior valor agregado e nas cadeias globais de inovação tecnológica. Essa postura, segundo os críticos, compromete a inserção competitiva do país no cenário internacional.
O Paradoxo do Sul Global: Identidade Política vs. Interesses Estratégicos
O conceito de Sul Global, inicialmente uma ferramenta analítica para compreender as dinâmicas econômicas mundiais, parece ter sido reconfigurado em um projeto político sob administrações recentes. A crítica aponta que a transformação de uma categoria de análise em uma identidade política é problemática, pois substitui o cálculo estratégico pragmático por um senso de pertencimento simbólico.
Essa transição, segundo a análise, leva a decisões que podem não ser as mais benéficas para os interesses nacionais. O alinhamento automático com certos países, motivado por uma identidade ideológica ou simbólica, pode ter como consequência o distanciamento de parceiros estratégicos nas democracias ocidentais, que representam mercados cruciais para exportações de alto valor agregado e fontes de inovação tecnológica.
A comparação com a Índia entre 2023 e 2025 é utilizada para ilustrar o ponto. Enquanto a Índia ampliava arranjos de cooperação tecnológica e de defesa com Washington, Tóquio e Londres, o Brasil teria concentrado esforços diplomáticos em propostas como um sistema monetário alternativo ao dólar. Esse projeto, notavelmente, encontra reservas até mesmo na China, que detém trilhões de dólares em reservas internacionais denominadas na moeda americana. O país, nessa visão, estaria gesticulando em fóruns de linguagem ornamental, enquanto se ausenta das mesas onde as decisões operacionais são tomadas.
O Fracasso da Mediação na Guerra da Ucrânia e a Inflação Retórica
Um episódio emblemático dessa abordagem é a tentativa de mediação brasileira na guerra da Ucrânia. A proposta, construída em torno de um enquadramento simetrizante entre agressor e agredido, foi amplamente ignorada pelas partes com assento real no conflito. Este episódio é visto como um resumo da equação criticada: uma inflação retórica combinada com uma deflação de influência efetiva.
A crítica sublinha que nenhuma chancelaria séria opera dessa maneira, e nenhuma sobrevive muito tempo ao fazê-lo. A busca por uma posição de neutralidade ou equidistância em conflitos complexos, sem uma base sólida de influência e pragmatismo, pode levar a uma perda de credibilidade e a um isolamento diplomático. A tentativa de mediação, neste caso, teria falhado em gerar qualquer impacto concreto, demonstrando a desconexão entre a retórica e a capacidade de ação.
Esse tipo de iniciativa, quando desprovida de um alinhamento estratégico claro com os interesses nacionais e sem o devido reconhecimento das dinâmicas de poder envolvidas, pode resultar em um desperdício de capital diplomático. A expectativa é que a diplomacia brasileira retome um foco em ações que efetivamente promovam os interesses do país, em vez de se engajar em gestos simbólicos com pouca ou nenhuma repercussão prática.
Estrutura da Carreira Diplomática Brasileira: Rank-in-Person e a Diluição da Responsabilidade
O problema apontado não se esgota na captura ideológica, mas possui também uma dimensão estrutural. A carreira diplomática brasileira ainda opera sob o princípio do rank-in-person, um modelo herdado das diplomacias de elite do século XIX. Nesse sistema, o funcionário ascende por posto ou título, independentemente das tarefas que efetivamente desempenha, e mantém seu posto independentemente de sua função.
Esse modelo produz dois efeitos cumulativos e prejudiciais. Primeiramente, esvazia a noção de responsabilidade, pois o servidor é remunerado e promovido por uma categoria abstrata, não pela entrega concreta exigida pelo Estado. Em segundo lugar, dilui qualquer critério objetivo de avaliação, substituído por liturgias internas onde o corpo funcional se autoavalia segundo padrões que ele próprio define, aplica e revisa, sem uma contraparte externa significativa. Em última instância, dissocia-se a carreira da função e, com isso, a autoridade da responsabilidade.
Em contraste, potências médias e grandes operam com sistemas mais modernos. O United States Foreign Service, por exemplo, opera sob a moldura do Foreign Service Act de 1980, que combina estabilidade com accountability, submetendo cada promoção a ciclos formais de avaliação de desempenho e prevendo o afastamento compulsório de quem não atinge determinadas faixas em prazos definidos. O modelo britânico utiliza o rank-in-position, onde o servidor se candidata a funções desenhadas pelo Estado e é medido pelo produto entregue. A França, desde a década de 2010, pratica ciclos anuais de avaliação interna com metas pactuadas e revisão documentada. Nenhum desses modelos, entre as chancelarias sérias do Atlântico Norte, sustenta hoje uma progressão na carreira independente da função exercida e do desempenho nela verificado.
O Modelo Brasileiro: Impermeabilidade ao Desempenho e Ritualismo Burocrático
O Brasil, apesar de manter um dos maiores corpos diplomáticos permanentes do mundo em termos de postos no exterior, opera em um modelo quase impermeável à exigência de desempenho. A isso soma-se o Curso de Altos Estudos, requisito formal para a ascensão à classe de Ministro. Na prática, esse curso raramente ultrapassa o ritual burocrático, com teses que, segundo a crítica, ninguém lê e cujo impacto sobre a formulação da política externa tende a zero.
O resultado recorrente dessa dinâmica é que, sempre que o corpo funcional produz sua própria avaliação, o veredito é que está tudo muito bem. Contudo, quando o Estado brasileiro necessita de entrega concreta – seja na defesa comercial em Genebra, na negociação de acordos de acesso a mercados, no contencioso de salvaguardas ou na proteção de ativos estratégicos em disputas internacionais – descobre que o instrumento diplomático, que custa bilhões por ano, não foi adequadamente desenhado ou preparado para tais finalidades.
Essa ineficiência estrutural pode explicar, em parte, por que nos últimos vinte anos a diplomacia brasileira foi progressivamente deslocada do Itamaraty para o Planalto. A chamada diplomacia presidencial, embora apresentada oficialmente como uma virtude estratégica, seria, na verdade, um sintoma da constatação, feita por governos de diferentes matizes, de que o instrumento formal não entrega com a velocidade e a coerência exigidas pela agenda política. Quando o Presidente da República precisa tratar pessoalmente de temas que em qualquer outra democracia passariam pelo filtro técnico da chancelaria, o diagnóstico é inequívoco: algo no arranjo institucional está quebrado, e o problema não se resolve com mais assessores ou mais viagens.
Hipertrofia das Viagens Presidenciais e a Diplomacia da Foto
Um fenômeno particularmente revelador que se soma a esse quadro é a hipertrofia das viagens presidenciais ao exterior. Sob a liderança de Lula, a política externa foi convertida em uma sucessão quase contínua de deslocamentos internacionais, frequentemente desprovidos de resultados proporcionais ao custo político, fiscal e diplomático envolvidos. A multiplicação de agendas, encontros e declarações não se traduziu em acordos estruturantes, acesso ampliado a mercados, ganhos tecnológicos ou um reposicionamento estratégico relevante do Brasil.
Ao contrário, essa prática teria reforçado a percepção de uma diplomacia performática, onde a presença substitui a substância e o gesto ocupa o lugar da entrega. Na chamada diplomacia da foto lulopetista, viaja-se muito, anunciam-se ainda mais coisas, mas entrega-se pouco. Esse padrão, argumenta-se, não fortalece a política externa, mas a dilui em visibilidade sem consequência prática.
Essa abordagem, que prioriza a imagem e o simbolismo sobre a substância e os resultados concretos, pode minar a credibilidade do país no cenário internacional e desviar recursos e atenção de iniciativas diplomáticas mais eficazes e alinhadas aos interesses nacionais de longo prazo. A crítica sugere que é preciso um retorno a uma diplomacia mais pragmática e focada em resultados tangíveis.
A Reforma Necessária: Devolvendo a Chancelaria ao Estado Brasileiro
Nesse contexto, a reforma da Lei do Serviço Exterior Brasileiro transcende um mero exercício técnico de engenharia administrativa, tornando-se uma questão de política nacional. A proposta não é desmontar o Itamaraty, como poderiam tentar fazer crer seus defensores mais corporativos, que confundem a instituição com suas próprias carreiras. Pelo contrário, trata-se de devolver a chancelaria ao seu dono, que é o Estado brasileiro.
A reforma almeja substituir o rank-in-person por um sistema de rank-in-position, com progressão ancorada em desempenho verificável e em avaliação externa ao próprio corpo funcional. Propõe-se exigir da classe de Ministro uma produção intelectual que sobreviva ao escrutínio público e alinhar a atividade diplomática aos grandes vetores do interesse nacional: defesa do território, inserção competitiva nas cadeias globais de valor, proteção do agronegócio e das exportações de alto valor agregado, garantia de acesso a insumos críticos, projeção de ativos em minerais estratégicos e terras raras, e defesa intransigente das liberdades fundamentais nos foros multilaterais.
Sem essa reconversão, o Itamaraty continuará a ser avaliado não pela entrega, mas pelo protocolo e pela cerimônia. O diagnóstico, aliás, é conhecido por todos que operam a diplomacia brasileira por dentro. O silêncio sobre ele é sociológico, pois o corpo funcional zela pela preservação de seus privilégios, articula discursos corporativos em linguagem aparentemente técnica e cobra eficazmente um preço político a quem ousa propor a revisão do estatuto. É o mesmo fenômeno que José Guilherme Merquior identificou como patrimonialismo brasileiro de segunda camada: o Estado capturado pelos que dele vivem, em detrimento dos que dele dependem.
Uma Janela de Oportunidade: Reformando a Diplomacia para o Século XXI
A execução da política externa brasileira parece estar, em grande medida, controlada por um pequeno grupo de diplomatas no topo da carreira, que zelam primordialmente por seus próprios interesses pessoais. Isso ocorre em detrimento da busca por atender os interesses da nação. Quando a política externa de um país com as dimensões e a importância do Brasil é formulada ou executada à margem dos interesses da sociedade, do parlamento e das demais instituições do poder público, ela deixa de ser uma política de Estado para se tornar exclusiva de um clube de amigos.
Essa dinâmica, segundo a análise, resulta na redução do Brasil ao tamanho do Itamaraty em suas relações internacionais. No entanto, uma janela de oportunidade se abrirá em janeiro de 2027. O Brasil terá a chance, pela primeira vez em uma geração, de reformar seriamente seu serviço diplomático. A proposta é tratá-lo como um parceiro obrigado a servir, e não como um adversário a ser combatido. Não se trata de vingança ou ajuste de contas, mas de recuperar a lógica que Rio Branco imprimiu ao Palácio Itamaraty no início do século passado: uma chancelaria existe porque o Estado que a criou precisa dela, e não o contrário.
Qualquer reforma que recuse esse ponto de partida será, em última análise, apenas uma redecoração. Uma chancelaria não é um clube, uma seita ou uma ordem religiosa com votos e liturgia próprios. É uma trincheira avançada do Estado soberano. Quando deixa de sê-lo, restam apenas o prestígio acumulado, a memória de Rio Branco e uma corporação que confundiu a casa com o inquilino. Marcos Degaut, doutor em Segurança Internacional e pesquisador sênior na University of Central Florida, ex-secretário especial adjunto de Assuntos Estratégicos da Presidência da República e ex-secretário de Produtos de Defesa do Ministério da Defesa, é um dos críticos que articulam essa visão.
